PPP（政府與社會(huì)資本合作）起于2014年，歷經(jīng)數(shù)年高潮，然后重重跌下。誰(shuí)都沒(méi)有想到，PPP的高潮來(lái)的如此之快，也沒(méi)想到，下跌的也如此之快。

從2014年國(guó)家層面開始推動(dòng)PPP到現(xiàn)在為止，形成了15萬(wàn)億元的投資規(guī)模。其實(shí)，在PPP的發(fā)展前期，其規(guī)模擴(kuò)展迅速，短期內(nèi)之內(nèi)就達(dá)到了10萬(wàn)億元的投資規(guī)模。之后從高速發(fā)展到規(guī)范發(fā)展，其發(fā)展速度逐漸降了下來(lái)。

其降速發(fā)展的原因在于近幾年中央嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，地方政府一些不規(guī)范操作中，產(chǎn)生了一些超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問(wèn)題。

其實(shí)，對(duì)于現(xiàn)在PPP發(fā)展面臨最大的問(wèn)題是其是否與隱性債務(wù)相關(guān)，其次便是部門協(xié)同的問(wèn)題。也就是在防范隱性債務(wù)的同時(shí)如何看待PPP，就當(dāng)前來(lái)看，全盤否定PPP不太可能。而是如何與隱性債務(wù)劃開界限，并且認(rèn)為PPP可以以時(shí)間換空間，能夠有效緩解或者解決隱性債務(wù)的問(wèn)題，在部門協(xié)同方面的問(wèn)題則是需要各個(gè)部門之間對(duì)于PPP的認(rèn)知取得共同的看法。

近期，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者采訪了多位行業(yè)從業(yè)者、專家、項(xiàng)目建設(shè)者，就當(dāng)前PPP的的現(xiàn)狀以及未來(lái)發(fā)展所面臨的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)。

1.國(guó)家十四五規(guī)劃明確要規(guī)范有序推進(jìn)PPP模式，呼聲多年的PPP立法一直未見出臺(tái)，是否能加快PPP立法進(jìn)程，穩(wěn)定各方PPP實(shí)施的信心與期待？

首先，不止是PPP條例，還有財(cái)政部制定的物有所值，財(cái)承、操作指南等幾個(gè)規(guī)章制度，在時(shí)間到期作廢后，都沒(méi)有出臺(tái)新的規(guī)章制度，現(xiàn)在來(lái)看，地方政府在做項(xiàng)目時(shí)居然無(wú)文可依。

其次，PPP條例以及幾個(gè)部門規(guī)章應(yīng)該加速出臺(tái)，首先能能夠解決紛爭(zhēng)，對(duì)于一些PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題指明方向和道路，避免自說(shuō)自話，有利于PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。其次能夠避免近幾年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，在目前PPP發(fā)展出現(xiàn)波折的情況下，有利于PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)。

2.我們需要PPP嗎？其存在有必要性嗎？

先看看，我們已經(jīng)有了什么？一個(gè)投資額超過(guò)15萬(wàn)億元的市場(chǎng)；累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4,444個(gè)、投資額6.9萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目開工率60.5%；擁有發(fā)改、財(cái)政兩個(gè)示范項(xiàng)目庫(kù)；一大批的專家、學(xué)者。

當(dāng)前地方財(cái)力緊張，但是地方政府還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施短板，在財(cái)力緊張的情況下，進(jìn)行直接投資只會(huì)增加地方財(cái)政的壓力，而專項(xiàng)債又不能全部覆蓋所需。此時(shí)PPP就有其存在的必要性。

3.PPP項(xiàng)目是否算隱性債務(wù)？會(huì)不會(huì)給地方政府增加隱性債務(wù)？

隱性債務(wù)，這四個(gè)字，掐住了PPP發(fā)展的關(guān)鍵。PPP從高速發(fā)展進(jìn)入低速發(fā)展，甚至不少地方進(jìn)行整頓，都與其涉及隱性債務(wù)相關(guān)。

甚至不少部委將其認(rèn)定為高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，比如，3月26日，國(guó)資委公眾號(hào)國(guó)資小新公布了關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》，嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

2019年的財(cái)金10號(hào)文也提出規(guī)范PPP的發(fā)展，存在超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問(wèn)題。

10號(hào)文要求，存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。對(duì)于存在上述項(xiàng)情形，已入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

這是否意味著，在上述情形之外的PPP項(xiàng)目，并不算是隱性債務(wù)？

當(dāng)然，這里還有一個(gè)很大的問(wèn)題是就是PPP只是一個(gè)工具，地方政府如何使用在于監(jiān)管，如何監(jiān)管，如何正確認(rèn)知PPP還需要各個(gè)部門之間達(dá)成共識(shí)。

4.加強(qiáng)隱性債務(wù)管理對(duì)PPP是好是壞？

加強(qiáng)防范隱性債務(wù)對(duì)PPP有好有壞，就當(dāng)下來(lái)看，現(xiàn)在是PPP發(fā)展一個(gè)相對(duì)很好的時(shí)期，對(duì)已經(jīng)落地的項(xiàng)目應(yīng)該好好追蹤。若是PPP項(xiàng)目爛尾，也沒(méi)必要擔(dān)心，因?yàn)闋€尾地方政府沒(méi)有財(cái)政支出壓力，打破了地方政府剛兌，保底支出的幻覺(jué)，逼著PPP走向風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

當(dāng)下PPP面臨的另一個(gè)問(wèn)題是所有的工作都在向著項(xiàng)目是否涉及隱性債務(wù)進(jìn)行博弈，忽視了已經(jīng)落地項(xiàng)目的全生命周期管理。已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目項(xiàng)目應(yīng)該加強(qiáng)后期的管理，允許已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行，以便為未來(lái)的推動(dòng)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)積累。而且PPP涉及的是公共產(chǎn)品，未來(lái)公共服務(wù)最大的可能是標(biāo)準(zhǔn)化，有了經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)積累，有利于標(biāo)準(zhǔn)的建立。從前端管理項(xiàng)目入庫(kù)轉(zhuǎn)移到后期項(xiàng)目管理，對(duì)已經(jīng)建成和運(yùn)行不錯(cuò)的項(xiàng)目上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、尋找規(guī)律，找出PPP和隱性債務(wù)的區(qū)別，特別是其如何幫助地方政府緩解財(cái)政支出壓力、提高效率、化解隱性債務(wù)。

5.財(cái)承問(wèn)題，各地可支配財(cái)力差異巨大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需求也有很大差異，當(dāng)前對(duì)各地僅能用10%的財(cái)承做PPP項(xiàng)目，限制了部分地區(qū)的發(fā)展，可否考慮在全省范圍統(tǒng)籌用好10%的財(cái)承額度？

10%財(cái)承，主要用于財(cái)政項(xiàng)目資本金以及可行性缺口補(bǔ)貼等財(cái)政支出，按照一般公共預(yù)算的10%為上限。

按照財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)：全國(guó)2,740個(gè)有PPP項(xiàng)目入庫(kù)的行政區(qū)中，2,718個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線以下。其中2,067個(gè)行政區(qū)財(cái)承占比低于7%預(yù)警線，1,584個(gè)行政區(qū)低于5%；有22個(gè)行政區(qū)超10%，這些行政區(qū)已停止新項(xiàng)目入庫(kù)。

PPP經(jīng)過(guò)7年推進(jìn)，很多地區(qū)已經(jīng)接近財(cái)承10%紅線，如果不松綁，很多地區(qū)難以繼續(xù)新上項(xiàng)目，但經(jīng)過(guò)多年推進(jìn)，PPP模式已經(jīng)形成一系列規(guī)范的運(yùn)作模式，與專項(xiàng)債、EPC+F、EPC+O、投資人+EPC等變種的建設(shè)模式相比，無(wú)論是項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施性，還是對(duì)政府隱性負(fù)債等方面的控制，還是有一定的優(yōu)勢(shì)，因此在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，各地是否可以根據(jù)財(cái)政支付能力評(píng)估，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行松綁，是PPP項(xiàng)目能否進(jìn)一步加強(qiáng)推進(jìn)的主要癥結(jié)。

還有，PPP項(xiàng)目大部分為政府該投資或者政府主導(dǎo)的公益項(xiàng)目和具有經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能的項(xiàng)目，這里若是項(xiàng)目可以自行覆蓋成本，那么用銀行貸款或者專項(xiàng)債都可以。而不能覆蓋成本還是政府應(yīng)該投資的項(xiàng)目，這樣需要PPP投資，可以取得時(shí)間換空間，在有限可用的財(cái)政資金多

投資幾個(gè)人民需要的項(xiàng)目，還可以降低地方政府的一次性支出壓力。

當(dāng)前，中國(guó)各地可支配財(cái)力差異巨大，北上廣深和其他東部地區(qū)，東部地區(qū)和中部，中部和東北以及西部財(cái)力差距非常明顯，而且基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需求也有很大差異，若是，當(dāng)前對(duì)各地僅能用10%的財(cái)承做PPP項(xiàng)目，限制了部分地區(qū)的發(fā)展。

6.PPP項(xiàng)目為什么融資這么難？落地為什么這么慢？

目前管理庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目，入庫(kù)幾年一直無(wú)法落地，融資難是主要原因之一，從PPP的政策來(lái)看，是鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目，但目前有大量PPP項(xiàng)目因社會(huì)資本方是民營(yíng)資本，導(dǎo)致融資難以落地，因此如何能夠從頂層設(shè)計(jì)、金融政策導(dǎo)向、項(xiàng)目評(píng)估等方面入手解決融資困難的問(wèn)題，PPP項(xiàng)目難以推進(jìn)。

各地PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，項(xiàng)目推進(jìn)的問(wèn)題就是前期程序漫長(zhǎng)，入庫(kù)流程長(zhǎng)，存在實(shí)施機(jī)構(gòu)評(píng)審、當(dāng)?shù)刎?cái)政評(píng)審、省級(jí)評(píng)審等多環(huán)節(jié)評(píng)審，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，與其他模式相比，時(shí)間進(jìn)度方面不占優(yōu)，導(dǎo)致很多項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)等其他模式實(shí)施，因此是否可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化項(xiàng)目推進(jìn)流程，誰(shuí)評(píng)審誰(shuí)負(fù)責(zé)，避免目前各流程都在評(píng)，但最后確沒(méi)有任何一方擔(dān)責(zé)的窘境。

7.PPP到底能不能和專項(xiàng)債結(jié)合？當(dāng)前部分地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目，自籌資金壓力巨大，可否探索允許地方政府在充分論證的前提下，將部分投資拆分采用PPP模式實(shí)施，避免項(xiàng)目成為“爛尾”？

能不能結(jié)合？財(cái)政部關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第3856號(hào)（財(cái)政金融類287號(hào)）提案答復(fù)意見的函提出，研究推進(jìn)PPP與專項(xiàng)債融合，有助于發(fā)揮PPP的治理效益優(yōu)勢(shì)和專項(xiàng)債的融資成本優(yōu)勢(shì)，解決PPP“項(xiàng)目等資金”和專項(xiàng)債“資金等項(xiàng)目”的問(wèn)題，對(duì)于提高項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)效率、助力穩(wěn)投資，具有積極意義。但同時(shí)，對(duì)于兩者融合可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，也應(yīng)當(dāng)給予高度重視。

上述函還提到，本質(zhì)上PPP與專項(xiàng)債模式“涇渭分明”，可在確保合法合規(guī)、做好程序銜接、防控融資風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，由地方探索實(shí)施。

可以看到的是，財(cái)政部并未反對(duì)將PPP和專項(xiàng)債結(jié)合，但是提到的是合法合規(guī)。從回答也可以看出，財(cái)政部擔(dān)心的是放大項(xiàng)目融資杠桿，加大財(cái)政支出壓力和中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

目前有些PPP項(xiàng)目投資大，如高速公路等，當(dāng)?shù)卣捌诨I集項(xiàng)目資本金困難，專項(xiàng)債能否與PPP項(xiàng)目相結(jié)合，通過(guò)資金結(jié)合，發(fā)揮更優(yōu)的效率。財(cái)政部的政策和兩辦文件規(guī)定專項(xiàng)債資金是可以做項(xiàng)目資本金，只要不超過(guò)當(dāng)年發(fā)債總額的25%，但是否可以能做PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金，各地政府部門的尺度掌握不一，有些地區(qū)規(guī)定采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目就不允許申報(bào)專項(xiàng)債，但也有部分地區(qū)曝出有類似成功案例，因此建議在結(jié)合專項(xiàng)債績(jī)效考核的大背景下，能夠?qū)⒔Y(jié)合通道及政策進(jìn)一步明確。

還有就是PPP和專項(xiàng)債結(jié)合，并不是將專項(xiàng)債的資金用于PPP，而是項(xiàng)目的分拆，項(xiàng)目分為AB，專項(xiàng)債+PPP，各自保持其獨(dú)立性。分別做PPP和專項(xiàng)債券，且資產(chǎn)嚴(yán)格區(qū)分開、項(xiàng)目收益區(qū)分開（用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入納入財(cái)政專戶管理、納入PPP項(xiàng)目公司使用者付費(fèi)的由項(xiàng)目公司收?。?，這種情況下是否可以操作？

這種情況下，可以解決一些問(wèn)題，比如專項(xiàng)債的額度太小，不能全部覆蓋成本的問(wèn)題，還能減輕地方政府的支出壓力。

其實(shí)，沒(méi)有完美無(wú)缺的政策，要看到政策的時(shí)代特點(diǎn)和當(dāng)前的有效性也就是長(zhǎng)處，將其有效的利用起來(lái)。

8.PPP項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，價(jià)格機(jī)制一定程度上已成為扼住PPP項(xiàng)目發(fā)展的重要因素，能否按照社會(huì)資本方盈利而不暴利的原則積極而穩(wěn)妥地推動(dòng)公用事業(yè)和公共服務(wù)的價(jià)格機(jī)制改革，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性，并有效減少政府補(bǔ)貼？

調(diào)整價(jià)格對(duì)于PPP來(lái)說(shuō)，就是從政府補(bǔ)貼向使用者付費(fèi)方向轉(zhuǎn)化。不過(guò)看到了政策和趨勢(shì)性的變化，今年國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知》，拉開了推動(dòng)能源價(jià)格、水資源價(jià)格和公共服務(wù)價(jià)格改革的序幕。

但是，公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格比較敏感，調(diào)整價(jià)格需要各地拿出實(shí)際行動(dòng)來(lái)，不段完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，形成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域科學(xué)的價(jià)格制定與調(diào)整機(jī)制。如此以來(lái)，有利于減少政府補(bǔ)貼，讓政府把有限的資金用在刀刃上，更好的為民眾提供公共服務(wù)。

對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，價(jià)格調(diào)整是否重要，從收入端來(lái)說(shuō)，可以有效的減少財(cái)政支出，但是從初心去講，價(jià)格上漲也不是很合適，做PPP是希望在原來(lái)價(jià)格空間內(nèi)公共服務(wù)的有效提高，若是因?yàn)樽鯬PP而讓公共服務(wù)漲價(jià)，那也就沒(méi)必要做PPP。

9.有進(jìn)有出才是一個(gè)正常的投資模式，Reits的出現(xiàn)似乎給不少的投資模式帶來(lái)了退出的機(jī)會(huì)，這樣會(huì)有利于PPP的市場(chǎng)再次發(fā)展嗎？

其實(shí)，Reits的出現(xiàn)，非常有利于盤活存量資產(chǎn)，使得社會(huì)資本能更快回收資金，把資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于促進(jìn)形成投資良性循環(huán)。Reits的不斷發(fā)展，為穩(wěn)定社會(huì)資本投資PPP的信心提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為PPP項(xiàng)目的規(guī)范推進(jìn)帶來(lái)了更多的資金。                              

 （來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)）